基层党建在城市社区治理中的作用、问题及创新研究

基层党建在城市社区治理中的作用、问题及创新研究

作者简介：李永胜,男,陕西华县人,哲学博士,西安交通大学教授,博士生导师；

张玉容，西安交通大学马克思主义学院博士。

摘要：基层党的建设与社区治理之间存在着内在逻辑关系。基层党组织在城市社区治理中处于领导核心地位,具有政治领导功能、利益协调功能、社会整合功能、文化导向功能与服务保障功能。目前,我国基层党建在引领城市社区治理现代化中存在着缺乏顶层设计与整体规划、党建视野不宽、理念不新、党组织服务能力不强等五个方面的突出问题。坚持和发展中国特色社会主义制度,实现国家治理体系和治理能力现代化,必须聚焦这些问题,以改革创新精神,大胆探索基层党建新方法、新路径,开创城市基层党建工作新格局,自觉引领并推动社区治理现代化。

关键词：基层党建; 社区治理; 突出问题; 创新路径。

城市社区是社会治理的基本单位,城市社区治理涉及党和国家大政方针的贯彻落实,同时关乎居民群众切身利益,也影响城市社会的和谐稳定。社区党建是基层党建的重心,是执政党建设在城市基层社会的延续与拓展,同时也是基层党组织整体活力的新生长点。我们党一贯重视抓基层、打基础工作,注重夯实党的组织根基,充分发挥党的政治优势,以达到引领和推动经济社会发展的作用。2015年,习近平总书记在参加全国人大上海代表团审议时强调,要把加强基层党的建设和巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。党的十九届四中全会强调加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。这就深刻阐明了加强基层党的建设与社会治理之间的内在逻辑关系,为加强基层党建,以基层党建创新推动城市社区治理现代化指明了方向,提供了行动遵循,本文试就此问题做一探讨。

一、基层党组织在城市社区治理中的地位、功能与作用

(一)基层党组织在社区治理中处于领导核心的地位

中国共产党是中国特色社会主义的领导核心,党政军民学,东西南北中,党是领导一切工作的。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征,也是中国特色社会主义制度的最显著优势,党在国家治理体系中是最高政治领导力量。中国特色社会主义的政治制度和本质特征从根本上决定了,基层党组织是城市社区治理活动的领导核心,是完善和提高基层社会治理体系和治理能力的主体力量。《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)指出,要充分发挥基层党组织的领导核心作用。要把加强基层党的建设作为贯穿社会治理和基层建设的主线,积极探索加强基层党的建设的路径。这就充分表明,基层党组织是基层社会治理的领导核心,社区党建对社区治理起引领作用。基层党建,特别是社区党建的实质就是要巩固党在人民群众中的执政地位,夯实党的执政根基,使党的领导得到人民群众的拥护和认同。

(二)基层党组织在城市社区治理中的功能与作用

从系统论的观点来看,结构决定功能与作用。在城市社区治理体系中,社区党组织是元治理,它处于核心地位,由此决定了它在社区治理中的功能与作用,这就是政治上的领导功能、利益上的协调功能、社会生活的整合功能、文化思想的导向功能以及服务群众的保障功能。

政治领导功能。政党的根本属性是政治性,即坚持政治方向、政治立场、政治原则、政治路线,在社区治理中,党的领导主要是政治领导。正如《意见》所强调的,党的领导,就是带领群众坚定不移贯彻党的理论和路线方针政策,使社区治理始终保持正确的政治方向。在社区治理中,政治领导功能主要体现在社区党组织能够发挥在重大事项中的决策作用以及在发生重大突发事件时的指挥作用。更为重要的是,社区党组织作为人民群众根本利益的代表,能够始终站在全局立场上,“切实把贯彻党的路线、方针、政策与呵护社区居民的民主权利和共同利益有机结合起来,从而实现对社区重大问题的决策指导和把关职能,保证社区治理在整体效益最大化下平稳发展。此外,它还表现在对社区自治组织的自治活动进行正确的引导和管理监督,以保障其正确的政治方向。

利益协调功能。转型社会的利益调整、利益分化、利益冲突、利益矛盾问题十分突出。城市社区作为多种要素、多种关系、多元社会主体及多种异质群体的聚集地,利益的失衡与冲突更加凸显,并且沉淀了一定的社会矛盾与社会问题,成为各类矛盾反应敏感的汇聚地,为维护基层社会和谐稳定,利益协调与矛盾解决至关重要。社区党组织因拥有深厚的政治资源和组织资源,在解决社区成员利益冲突与化解矛盾中可以发挥重要的、不可替代的作用,它能够充分利用政治的、经济的、文化的、社会的多样化手段,使不同组织与个人的利益诉求得到合理有效表达,利益矛盾得以妥善解决与合理协调。另外,社区党组织还能够充分发挥总揽全局、协调各方的政治优势,依法协调好各种社会组织之间的矛盾,使它们规范有序、健康发展。

社会整合功能。社会结构的分化与市场经济的发展,一定程度上造成了社会的“碎片化”和个人“原子化”现象,同时,“单位人”向“社会人”的转变,加剧了社会整合的难度。作为社区多元主体中占主导性地位、具有有效政治力量支撑的社区党组织,它具有社会整合的功能。社区党组织能够依靠它在社会领域取得的得天独厚的号召力、凝聚力和组织资源(密集的组织网络),从而形成各种分散的社会主体之间彼此沟通与相互联结的枢纽。近年来,随着社区党组织对社区自治组织、社会经济组织等各类组织的有效嵌入,使社区各类治理主体具有了共同的“神经中枢”,有了更多的横向联结,也有了更多的利益交汇和共同的价值诉求,促使他们紧紧团结在一起,实现公共利益最大化,这就为社区整合提供了深厚的基础和条件。

文化导向功能。社区是实施一定的社会活动,具有某种互动关系和共同文化维系力的特定人类群体及其活动区域。社区的构成要素主要有地域环境、社区人口和社区文化。社区治理包含着社区文化的建设。《意见》指出,“强化社区文化引领能力”,必须增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。这就明确了社区党组织在社区治理中的文化导向功能,赋予社区党组织以先进文化引领、组织、传播和培育居民的责任,社区党组织通过文化引领及时察知网络舆情,提高舆论把控能力,营造良好的社区氛围,建设社区居民健康向上的精神家园,从而强化社区居民共同体意识。

服务保障功能。服务群众是基层党组织建设的重要内容,治理的本质就是服务。正如《意见》所说:“坚持以人为本,服务居民,提高社区服务供给能力。”这就为基层党组织改进社区公共服务方式,拓展社区公共服务领域,提高社区服务保障能力,建设服务型党组织指明了方向。从现代治理视角看,政党是国家与社会之间的纽带,它的功能实现是通过党组织的“联动”带动多元治理主体之间的协调与互动。政党通过发展和完善党的组织网络和群众组织网络,从而将治理与服务的触角延伸到社会末梢,实现国家与基层群众的有效连接和无缝对接,调动各种资源,发挥各类治理主体的功能优势,形成资源整合与相互合作,积极回应社区居民的各种利益关切,不断满足人民群众对美好生活的向往。在社区治理中,社区党组织承担着众多方面的民生服务功能。

由此可见,社区党组织是城市社区治理的领导核心,它在社区治理中具有政治领导功能、利益协调功能、社会整合功能、文化导向功能和服务保障功能。这就意味着,基层党的建设不但承担着社区治理的领导角色和核心角色,而且承担着正确引领和科学推动社区治理现代化的使命。因此,社区党建创新也是社区治理现代化的重要方式。

二、目前基层党建在引领城市社区治理现代化中的突出问题

中国城市社区治理的最本质特征是基层党组织的领导。“加强基层党组织建设,切实发挥其领导核心作用,是创新城市社区治理路径的关键。”然而,总结和梳理近年来我国城市基层党建在引领社区治理现代化方面的实践探索历程,不难发现存在一些突出问题与现实困境。

(一)城市社区党建创新缺乏顶层设计与整体规划

党的十九大报告强调,我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度的优越性。”社区治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分与基石。在改革进入全面深化推进阶段,党中央一再强调,要加强顶层设计,做到顶层设计与基层探索相统一。然而,反观现实,在城市基层党建改革与创新方面却缺乏来自中央和地方(省、市、自治区)层面的整体规划与统一指导。研究发现,目前还没有关于城市社区党的建设创新原则、要求、目标、准则和模式等方面的整体规划和指导性方针,以至于不同区域、不同城市、不同社区的党建创新五花八门,差异很大。这在全面从严治党和依规治党的政党逻辑背景下,既不利于提高党的建设的科学化水平,不利于从根本上实现党在基层的执政政治意图,巩固党在基层的执政基石,也不利于推动中国共产党的整体改革与发展。同时还会“因为没有‘自上而下的规划’作为一种理论上的、方向上的引领、规范和指导,创新的效果和意义,也很难形成整体合力”,从而影响基层党建创新的效率与效益。

(二)社区党建视野不宽,理念不新

思想决定行动,理念支配实践。目前在城市社区党建实践中,普遍存在着视野不宽、理念不新的问题,往往局限于党的自身建设这一思维框架,就党建论党建、谋党建,因而常常束缚了手脚,难于形成有效突破和重大创新。没有从党和党所领导的事业是一个有机整体的宽广视野考察问题,即实现基层党建同社区治理现代化精准对接、融合互动的高度,从不断巩固社区作为国家治理体系的基本单元和基层党组织的战斗堡垒与战略地位的高度去谋划和设计社区党建创新。因而,各地实践探索受到很大的限制。造成这一现象的根本原因,在于没有真正分清手段与目的。为人民谋幸福,为民族谋复兴,是我们党的初心和使命。人民对美好生活的向往,就是我们党的奋斗目标。在城市社区治理中,基层党建创新并不是目的,它只是一种手段,目的是构建一个更加契合国家治理和社会需要,并能增进人民福祉的基层治理体系,实现社区治理现代化。因此,“基层党建必须与社会治理实现‘精准对接’,将党建逻辑与社区治理逻辑有机结合起来”。必须实现社区党建理念的创新,例如树立大党建的理念,以服务为核心的理念,党建创新与社区治理融合互动的理念,共建共治共享的治理理念,等等。在坚持目标导向(实现社区治理现代化)和问题导向(准确识别和及时发现社区党建存在的问题和挑战)相结合的基础上,积极探索基层党组织如何创新,如何更好地发挥组织优势,以推动社区治理现代化的科学路径。

(三)一些基层党组织存在功能弱化、虚化、边缘化,组织力不强的问题

政党建设与治理往往受到内外环境的制约与影响,随着社会结构的分化、市场经济的发展、利益分配格局的变化,社区党组织的功能面临着社区生态环境改变与多元化社区治理结构的严峻挑战。计划经济时代,资源配置主要是由党组织主导的行政权力来完成的。因此,在党政一体化政治逻辑下,基层党组织的政治存在感及中心化作用十分明显。然而,随着市场经济的发展,市场在资源配置中起决定性作用,基层党组织配置资源的功能弱化,它在社区治理中的政治存在感一定程度上下降,领导核心作用发挥不够明显,甚至被虚化、边缘化,没有很强的影响力、凝聚力和号召力,究其根源,就在于“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。“基层党组织资源配置功能与社会个体直接利益实现的相关度弱化,是基层党组织‘边缘化’产生的功能性原因。”这在一定程度上削弱了基层党组织的组织力,影响了城市社区党组织传统领导方式(依靠行政力量)的有效性,迫使人们不得不适应变化了的社会生态环境,改变基层党组织的领导思维,创新领导方式。

(四)一些基层党组织存在服务能力不强,服务功能较弱的问题

我们党历来具有联系群众、服务群众、凝聚群众、领导群众的群众工作优良传统。随着社会管理向社会治理的转变,基层党组织不再能够依靠行政权力实现对社区力量的动员和组织,越来越依靠多样化、专业化、精细化的社会服务来巩固基层党组织的领导核心地位,这对社区党组织的服务能力提出了严峻的挑战。当前一些城市社区基层党组织的服务意识不强,能够提供的服务内容与社区居民利益主体的需求相关度不高,提供服务的内容单一、服务方式传统、服务功能形式化,脱离社区利益实现过程的“服务”难以成为创新社区治理的有效路径。这些导致公共服务有效供给不足,无法满足社区居民日益增长的美好生活需要。因此,新形势下如何通过创建服务型党组织,进行服务供给侧结构性改革,大力提升基层党组织服务居民的能力,重新焕发基层党组织服务群众、动员群众、领导群众的生机活力,是城市社区党建的重要任务。

(五)社区党建缺乏科学规范的党建体制机制架构

社区治理具有自己鲜明的特点,一是社区治理是国家治理和社会治理的基础,二是区域性的基层国家治理和社会治理,三是其治理主体多元化,四是基层党组织发挥领导核心作用。这些特征对基层党组织的治理能力提出了更高要求,它要求打破原有的社区党建工作模式,建立一套适应新形势的社区党建体制机制体系,使社区党建创新真正“下沉”到基层,组织体系实现“纵向到底,横向到边”,实现党员工作全覆盖、无死角,从而为社区党建与社区治理提供有力的制度支撑与机制保障。然而,目前我国城市社区党建创新尚处于实践探索之中,各地虽然积累了一些经验,但尚未形成一整套较为成熟完善的体制机制架构与实践模式,制度问题具有根本性、长期性和稳定性,这势必影响到社区党建的科学化。

如上五个方面是目前我国城市社区党建存在的较为普遍的突出问题与现实困境,坚持问题导向,聚焦这些突出问题持续精准发力,是进一步改革创新的出发点,也是改进工作、弥补短板,推动实践发展的着力点和突破口。

三、基层党建创新引领城市社区治理现代化的方法路径

中国城市社区治理有其自身的政治逻辑和实践经验,它最本质的特征是坚持中国共产党的领导,以党的建设引领城市社区治理创新。那么,基层党建引领城市社区治理创新发展与现代化的方法路径是什么呢?

(一) 做好顶层设计与统一规划,为社区党建规范化提供根本遵循与价值引领

依法治国、依规治党是党和国家的重大战略。依规治党内在包含着党的建设的规范化。“社区党建的规范化主要体现在制度规范、管理规范、活动规范、行为规范等方面,其具体实施路径应体现法治化治理的思路。”依据新时代党的建设的总体要求和任务目标体系,满足国家治理体系和治理能力现代化的客观要求,深入研究、提炼总结和概括升华各地在党建创新中积累的宝贵经验与创造智慧,从中找到规律性认识,从中央和地方层面对党的建设的主体、对象、模式、制度创新、工作机制、方式方法等方面做出整体性规划与顶层设计,并使之制度化,建立健全一整套党的建设的制度体系,可为基层党组织党建实践和党建创新提供根本性指导与统一性指南,从而为基层党建创新提供标准化、操作化依据与方向性、价值性引领,保障其正确政治方向,有助于社区党建工作的标准化、规范化精细化。这是当前促进城市社区党建科学化的迫切要求与重要方法,也是加强党的政治建设的客观要求。

(二)以开拓创新精神,探索以基层党建为引领、统筹推进社区治理现代化的有效模式

《意见》指出,“到2020年,基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”,这就阐明了社区治理体系中的基层党组织领导地位与党建的引领作用。所以,切实找准基层党建工作与城市社区治理工作的契合点,采用“党建+基层治理”方式,把党建工作深度融入社区治理、社区服务、社区活动中,实现基层党建与社区治理的精准对接、耦合互动,着力全面加强社区党组织的各项建设,进一步建立健全社区党建体制机制和科学组织架构,通过体制创新与机制优化,充分发挥党组织的领导核心作用,发挥好基层党组织的战斗堡垒作用以及党员的先锋模范作用,这是城市社区党建创新的方向。

近年来,全国各地在城市社区党建实践探索中形成了三种有代表性的实践类型:一是以提升组织力为核心的区域化党建。“它是指在城乡经济社会结构转型、统筹一体化的背景下,按照区域统筹的理念,运用现代化管理科学和信息技术手段,在一定区域范围内,统筹设置基层党组织,统一管理党员队伍,通盘使用党建阵地,形成以街道党委为核心,社区党组织为基础,其他基层党组织为节点的网络化党建体系。”二是以汇聚治理资源为核心的平台化党建。它是指基层党组织通过党建创新搭建一个互利合作、平等协商的平台,引导各种社会资源与社会力量有序参与社区治理,形成多元主体协同治理框架,实现以民生质量提升为导向的社区党建目标。三是以强化治理效能为核心的技术化党建。它是指充分运用互联网、大数据、云计算与人工智能等信息手段的技术治理方式。这些实践探索为创新基层党建提供了有益借鉴与丰富经验。

适应新形势的要求,应当以提升组织力为重点,以搭建社区治理平台、聚合治理资源、提升社区治理服务为着力点,以基层党建与社区治理有效融入与良性互动为聚焦点,进行社区党建创新,从而构筑城市社区党建工作新模式、新机制。

(三)以服务型党组织建设为统领,创新基层组织领导方式,提升组织服务能力

做好社区党建工作的核心是实现党的政治功能,实现这一功能的方法途径却是强化服务功能。“在多元化社会治理结构中,基层党组织通过提供‘服务’更能取得基层社会的认同”,从而更好地发挥凝聚、团结、组织、领导的功能。“什么是领导?领导就是服务。”只有把公共服务融入现代城市社区治理中,以自觉的服务意识推进综合化的社区党建服务机制建设,不断拓展社区党组织的服务功能与范围,更好地满足社区居民多样化的服务需求,才能实现基层社会的良善治理。为此,必须加强社区服务型党组织建设,大力提升服务质量和水平,更好地服务改革、服务发展、服务民生、服务群众。所以,社区党组织要围绕这“四个服务”对象进行党建机制建设,搞好社区服务型党员队伍建设,创建社区服务平台,打造社区一站式服务平台,健全社区党建服务中心,拓展社区便民服务、公共服务、志愿服务等功能。创新服务方式,使党员干部和党组织全面参与社区管理与服务群众工作,建立社区党组织直接联系与服务群众的长效工作机制,推动党员干部与群众保持最紧密、最经常的联系,打通服务群众的最后一公里,不断提升服务群众的本领。做好社会组织的引导、管理与服务工作,发挥党组织的优势为社会组织搭建服务平台,创建多元主体参与的服务组织体系,使其为居民提供优质服务,从而完善服务工作的保障。通过服务功能建设,把党的政治优势和组织优势真正转化为服务优势和治理优势,在精准、精细而周到的为民服务中,充分发挥好基层党组织在感召、组织、引领、凝聚、带动、整合、领导群众方面的功能,从而有效地汇聚社区资源,协调社区治理行动。

(四)从固本强基的战略高度,深刻认识城市基层党建创新的意义,健全完善科学规范的社区党建体制机制

社会治理是国家治理的重要方面,社区治理是国家治理的基石。基础不牢,地动山摇。《意见》指出:“坚持党的领导,固本强基。”这就启示我们,必须加强城乡社区基层党组织建设,从而更好地发挥基层党组织的领导核心作用。为此,要深刻认识执政党治理资源的战略意义,从夯实党的执政根基、巩固党的基层政权的战略高度,理顺城市社区党建工作体系,落实党建主体责任,用责任倒逼改革,以高度的责任担当创新党建工作方式方法,健全并完善社区党建工作体制机制。例如,构建城市社区“党建+”的治理模式,能改变基层党组织的角色定位,使党建工作与社区治理深度融合。再如,构建区域化党建,形成具有开放式、网络化、多元化、整合性等特点的党建形式,通过发挥区域基层各类组织协同作用,推动区域内党建工作的全面整合和有效融合,从而实现组织建设、社会治理和基层民主的有机结合与同频共振。又如,构建网络化党建,推动党建工作的组织全覆盖和工作全覆盖,如此等等。这些党建机制和实践创新模式具有一个共同的特点,那就是社区党组织在其中扮演枢纽的角色,发挥“枢纽化”的功能,即它“在社区需求与项目供给方之间搭建桥梁使其对接”,党组织作为一个枢纽必须善于培育社会组织,并能够与社会组织保持平等的合作关系,“基层党组织还应是居民个体活动和参与的枢纽。”这就启示我们基层党组织在新时代创新党建体制机制,建立科学规范的体制机制,就要充分发挥党组织“枢纽”的功能,在“枢纽化”这一关键点上做足、做够文章,自觉承担起引领和整合社会组织、联系和凝聚群众的重任,形成参与社会治理和社会服务的主体性力量,以党建创新引领社会治理创新。

(五)拓宽视野,更新理念,以创新思维推动社区党建创新

习近平总书记指出:“党和人民事业发展到什么阶段,党的建设就要推进到什么阶段。”新时代,适应社会结构日益分化、利益结构深刻调整、城市化进程加速推进的执政环境与社会生态环境要求,城市社区党建必须拓宽视野,从“大党建”,即“四个伟大”同步推进,以高质量的党建推动高质量的经济社会发展的宏大视野出发,进行党建创新。自觉地将基层党建创新与城市基层治理有机结合起来,“努力在基层党建创新中推动基层治理创新,不断推进基层治理体系和治理能力现代化”。为此,要更新理念,创新思维,实现一系列党建观念转变。由传统封闭式组织内党建(小党建)方式转变为现代开放式大党建方式(以开放来吸收更多组织、整合不断发育的社会力量,进行党内和区域事务建设),由过去的低级形态党建转变升级为智能化的高级党建形态——拥有具有物联网、大数据、云计算等技术支撑,具有感应及时、交互高效、资源共享、智能分析、及时处理等多方面优势的新型形态,由粗放式党建转化为精准化、精细化党建(党建内容、方法、考核的精准化、精细化),由实体式党建转变为实体式与虚拟化相结合、线上与线下密切互动的全方位立体化党建,由过去单一性思维范式主导的党建模式转变为多样化的思维范式主导的协同创新,由一元化领导方式转变为一核多元、统筹兼顾、综合协调的领导方式,由过去服务党员的单一化服务理念转变为服务改革、服务发展、服务群众、服务民生、服务党员的多元化服务理念,由过去注重管理的行政化思维转变为共建共治共享的共同体思维,由条块分隔、分而治之的传统党建体系转变为纵向联动和横向协作的一体化党建体系,如此等等。只有从社区党建实际出发,解放思想,更新理念,创新思维,大胆探索,才能开创城市基层党建创新的新格局,形成引领社区治理现代化的有效路径。

总之,城市基层党组织在社区治理中处于领导核心地位,发挥着极其重要的作用。围绕适应新的形势,更好地发挥基层党组织在社区治理中的功能与作用这一时代之问,聚焦突出问题,号准脉搏,开出治病良方,进行靶向治疗,精准施策,就能破解这一难题,推进新时代城市基层党建创新与社区治理现代化。

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文章出处：华师城市社区研究中心微信公众号，网络转载。

文章摘自：西北大学学报(哲学社会科学版) 2020年05期。编辑：关静娴审核：雷晓丽

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